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新聞詳細
  • 國企是否承擔了更重的節能任務
    新聞分類:新聞動態   作者:handler    發布于:2018-07-284    文字:【】【】【

    為完成艱巨而宏偉的節能目標,政府會首先讓國有企業挺身而出,并為其他企業樹立榜樣。圖為2010年5月5日,中國石油蘭州石化公司煉油廠的兩臺高高聳立的“火炬”正在往外冒著黑色煙霧。 視覺中國 圖

    在節能減排方面,中國政府一直在全球扮演表率和引領作用,充分展現了一個大國的全球治理責任。 

    2005年,中國政府提出,到2010年要實現萬元GDP能耗下降20%左右。實現這個雄心勃勃的宏偉目標,需要抓住能源消耗的“牛鼻子”。中國的工業能耗占全國能耗的約70%;其中大型工業企業能耗占全國能耗的33%,占工業能耗的47%。因此,加強大型高耗能企業的節能管理,具有至關重要的戰略意義。 

    2006年4月,國家發展改革委、國家能源領導小組辦公室、國家統計局、國家質檢總局、國務院國資委聯合印發《千家企業節能行動實施方案》,旨在加強重點耗能企業的節能管理,促進合理利用能源,提高能源利用效率。 

    所謂千家企業,是指鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、紡織、造紙等9個重點耗能行業的1008家企業。這些企業都是規模以上獨立核算的企業,每年的綜合能源消費量達到18萬噸標準煤以上,是國家能源消耗大戶,也是節能管理的重點監測對象。 

    在“千家企業節能行動”中,各級政府部門將對這些企業進行能源目標責任考核,統計核算能耗并加快節能降耗技術改造。該計劃的總體目標是實現節能1億噸標準煤左右,為此要將節能目標分解到參與計劃的企業中。按照國家發展改革委的解釋,企業節能目標的設置主要依據能耗總量和研發能力。 

    但是,還有哪些因素會影響企業節能目標設置?企業所有制和隸屬關系對節能目標設置是否會產生影響?筆者與美國伊利諾伊大學芝加哥分校城市規劃與公共事務學院助理教授梁珈琪女士合作,對這個問題進行了研究。 

    企業所有制和隸屬關系 

    已有研究主要關注上級政府對下級政府的目標攤派,以及上下級政府之間在目標設置過程中的談判和博弈。但是,對企業在政府目標分解和實現過程中所扮演的角色和發揮的作用,卻少有系統研究。 

    對企業而言,參與節能減排計劃有助于降低能耗并節約成本,因此企業通常來說有動力參與這種帶有一定自愿性質的計劃。但同時,企業也需要升級技術和更新設備,不可避免要承擔由此產生的成本。在能源價格較低的情況下,企業可能并不愿意承諾較高的節能目標。 

    我們認為,企業的所有制和隸屬關系可能會影響企業的節能傾向。所有制指企業的資本構成情況,國有企業是由政府所有或控制的企業,而非國有企業包括集體企業、合作社、合資公司、民營企業和外資企業等。非國有企業也可能會有國有股份,只不過其占比不足以控股。比如,目前推行的國企混改會讓一些國有企業轉變為非國有企業,反之亦然。 

    關于國有企業是否會承擔更多的政府責任,存在兩種相反的觀點。 

    一種觀點認為,國有企業同政府存在千絲萬縷的聯系,企業作為政府的代理人會樂于承擔各種政策責任,如再就業和維護社會穩定。與此同時,國有企業領導是由上級主管部門任命的,他們有動力滿足政府的需要,并據此獲得政績和升遷機會。 

    為完成艱巨而宏偉的節能目標,政府會首先讓國有企業挺身而出,并為其他企業樹立榜樣。同時,鑒于國有企業屬性特殊,且在獲得商業貸款、土地供應等方面往往享受政府特殊照顧,公眾也期待那些重點耗能行業中的國有企業在節能減排方面為全社會做出表率,承擔更多社會責任。 

    另一種觀點則指出,國有企業可以利用同政府的這種緊密關系,繞開政府監管并規避政策責任。一些國有企業依賴政府提供的財政支持,或者能夠獲得政府的許多貸款、補貼和優惠政策。因此,相對于非國有企業,國有企業承擔的節能目標可能會偏低。 

    從企業隸屬關系來說,它指企業隸屬于哪級政府的管轄。隸屬于中央政府的企業,是中央直屬企業。隸屬于省、市、縣、街道、鎮、鄉、居民委會、村民委員會和其他單位的企業是地方直屬企業。與所有制一樣,隸屬關系也是影響企業節能動機的重要因素。 

    由于千家企業節能計劃是由中央政府自上而下推行的一項計劃,因此中央直屬企業有更大的動力參與其中。相對來說,地方直屬企業主要向地方政府負責,它們承擔的節能任務可能會較少。 

    盡管節能計劃有助于提升企業生產力,但是短期來看卻可能讓企業發展受阻。對任期較短的地方官員而言,他們更傾向于促進經濟增長而不是節能減排。因此,地方直屬企業也可能獲得地方政府提供的“保護傘”,而不必承諾較高的節能目標。 

    企業的所有制和隸屬關系不僅會各自獨立影響節能目標設置,而且會產生綜合影響。比如,相對于其他類型的企業,中央國企可能會設置最高的節能目標。因此,有必要對所有制和隸屬關系的綜合作用進行研究。 

    對千家企業的實證分析 

    為分析所有制和隸屬關系對企業節能目標的影響,我們使用千家企業行動計劃的企業層面數據。我們收集了國家發展改革委提供的千家企業數據,其中包括這些企業在2006年加入行動計劃時設置的節能目標,以及企業所屬的行業和地區。我們將這些企業同國家統計局的中國工業企業數據庫進行匹配,獲得了這些企業的相關數據,包括所有制、隸屬關系、人員規模、財務指標、研發投入等。 

    在可以獲得相關數據的793家企業樣本中,29.3%的企業為國有企業,19.2%的企業隸屬于中央政府。 

    統計分析顯示,企業的資源豐富程度和研發投入都同節能目標高度正相關,說明政府在設置節能目標時的確考慮到了這些企業能否完成預定目標。 

    以往對企業的研究主要關注所有制,而對隸屬關系的關注不夠。我們的分析顯示,隸屬關系對節能目標的影響甚至大于所有制,這表明對中國企業進行研究時需要特別關注企業的隸屬關系。具體來說,隸屬于中央的企業會比隸屬于地方的企業設置更高的節能目標。與隸屬于地方的企業相比,隸屬于中央的企業承擔的節能目標平均要高約24%。 

    與此同時,我們的研究還顯示,企業的所有制和隸屬關系共同影響節能目標的設置。盡管中央企業設置的節能目標高于地方企業,但是這種趨勢會因為所有制而發生改變。對地方企業來說,國有企業會比非國有企業設置高出大約17%的節能目標。但是對隸屬于中央的企業而言,國有企業設置的節能目標反而比非國有企業略低約12%,盡管這種差別在統計意義上并不顯著。 

    總體來看,隸屬于中央的非國有企業承擔的節能任務最重,其次是中央國有企業,再次是地方國有企業,最后才是地方非國有企業。 

    之所以隸屬于中央的非國有企業承擔了更多的節能責任,同這些企業隸屬于中央而非國有不無關系。中央政府為了完成節能目標,會對中央企業“情有獨鐘”。因大型中央國企存在難以馴服的問題,中央政府更容易獲得隸屬于中央的非國有企業的支持。而在地方層面,由于節能目標是逐級分解和攤派的,地方政府會倚重國有企業來完成節能任務。相對來說,隸屬于地方政府的非國有企業有更大的靈活性和自由度。 

    本研究的政策啟示 

    本研究發現,在控制了企業規模、財力、研發投入等變量以后,政府對國有企業設定的節能目標顯著高于非國有企業。與此同時,中央直屬的企業需要完成的節能目標明顯高于隸屬于地方政府的企業。此外,企業的所有制和隸屬關系對目標設置產生共同作用,隸屬于中央的非國有企業承擔的節能任務最重。 

    本研究顯示,政府對企業的目標“攤派”背后有復雜的政治邏輯和經濟動機。由于企業的所有制和隸屬關系不同,政府在設置節能目標時應有不同考慮。與此同時,所有制和隸屬關系不同的企業也采取了不同的應對策略。這提示政府, 今后在加強節能減排時,不能“眉毛胡子一把抓”,需要考慮企業的不同屬性并采取不同的管理舉措。 

    在政府與企業的互動關系中,政府要想獲得企業的配合和支持,需要摸清企業的動機和秉性。特別是對高耗能大型企業而言,它們是各地的經濟支柱,政府監管往往愛莫能助。在這種情況下,政府需要從企業的所有制和隸屬關系等方面入手,選擇愿意且能夠承擔政策責任的企業。 

    事實上,本研究的結論不僅適用于節能減排,在經濟發展、環境保護、精準扶貧等領域,也存在類似的企業行動邏輯,也可使用本文的研究結論予以解釋。 

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